2月26日，銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行保險機構(gòu)恢復(fù)和處置計劃實施暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)，并向社會公開征求意見。

《辦法》明確了依法有序、自救為本、審慎有效、分工合作等四項原則。銀保監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人表示，《辦法》出臺的目的是為防范化解重大風(fēng)險，實現(xiàn)有序恢復(fù)和處置，保護金融消費者合法權(quán)益和社會公共利益，維護金融穩(wěn)定。

“必須要強調(diào)的是，《辦法》的制定并不代表目前整個銀行業(yè)風(fēng)險已經(jīng)較大，這其實是未雨綢繆的做法，它針對未來潛在風(fēng)險，讓我們在真正遇到這種情況需要處理時，有據(jù)可循。”國家金融與發(fā)展實驗室副主任曾剛在接受《金融時報》記者采訪時說。

補齊短板防患于未然

自去年10月份以來，監(jiān)管層面已經(jīng)多次就高風(fēng)險金融機構(gòu)的風(fēng)險處置問題進行安排，此前先后迎來修訂的商業(yè)銀行法和中國人民銀行法均有相關(guān)內(nèi)容涉及。

對此，中國郵政儲蓄銀行研究員婁飛鵬在受訪時表示，商業(yè)銀行法和中國人民銀行法的修訂，與此次《辦法》的制定發(fā)布，共同原因是為了解決原有的法律法規(guī)與銀行業(yè)發(fā)展實際情況存在脫節(jié)的問題。

曾剛表示，2007年美國次貸危機后暴露的監(jiān)管層面的最大缺陷就是存在“大而不能倒”現(xiàn)象。不是不會倒，而是不能倒。“大型銀行金融機構(gòu)的破產(chǎn)倒閉勢必會對國家的整個金融體系產(chǎn)生較大沖擊和影響，因此國家會對瀕臨破產(chǎn)的大型金融機構(gòu)進行救助。久而久之就衍生出這樣一個問題，以銀行業(yè)為例，大型銀行在最后風(fēng)險暴露的時候，國家為了解決或處置這些風(fēng)險，往往需要動用社會資源，這相當(dāng)于讓它們的成本被社會化了;然而這些大型銀行在沒有發(fā)生風(fēng)險時，其收益是歸屬于銀行股東或是經(jīng)營層的，所以導(dǎo)致了在‘大而不能倒’的格局下，大型銀行會容易出現(xiàn)過度承擔(dān)風(fēng)險的情況。”曾剛表示。

而銀行的過度承擔(dān)風(fēng)險會導(dǎo)致什么結(jié)果呢?

“首先是整個金融體系的系統(tǒng)性金融風(fēng)險會增加，從而導(dǎo)致金融體系的脆弱性上升。”曾剛說，因此，在借鑒美國次貸危機后國際監(jiān)管當(dāng)局針對“大而不能倒”問題對大型銀行的監(jiān)管思路和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，銀保監(jiān)會制定了這個《辦法》。“這是監(jiān)管的創(chuàng)新，是在宏觀審慎的基礎(chǔ)上去有效地約束大型銀行的過度擴張行為，從而確保整個金融體系運行更加穩(wěn)健。”曾剛說。

值得一提的是，關(guān)于恢復(fù)與處置計劃，我國此前也已經(jīng)進行了一些嘗試，只是暫時還沒有成為全行業(yè)統(tǒng)一普遍的實施要求。“現(xiàn)在《辦法》把過往的一些局部嘗試通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)上升到了銀行業(yè)符合條件的所有大型、甚至包括中型銀行，這是對整個行業(yè)，尤其是大中型銀行的風(fēng)險管理能力的提升，并且是針對未來潛在風(fēng)險的，是防患于未然。”曾剛向《金融時報》記者如是說。

廣覆蓋催生差異化監(jiān)管要求

此次《辦法》中設(shè)定的執(zhí)行范圍相對較廣。“目前征求意見稿中針對商業(yè)銀行的規(guī)定是表內(nèi)業(yè)務(wù)達到3000億元以上的，需要制定相應(yīng)的恢復(fù)與處置計劃，這樣的銀行數(shù)量不少，在大型銀行之外，很多中型銀行也被納入了《辦法》的管理中。”曾剛說，此外，監(jiān)管部門同樣留有余地，未來可能會將根據(jù)監(jiān)管判斷認為應(yīng)該實施這一制度的中小銀行納入范圍內(nèi)，而這些還需要根據(jù)實際情況進行進一步探索。

中國銀行研究院研究員原曉惠在接受《金融時報》記者采訪時表示，針對目前《辦法》覆蓋范圍較廣的情況，未來分階段和差異化實施或?qū)⒊蔀樾碌年P(guān)注點。

“以銀行業(yè)為例，目前國內(nèi)約60家銀行需要制定相應(yīng)的恢復(fù)與處置計劃，包括政策性銀行、國有大型銀行、股份制銀行及一些規(guī)模較大的城商行。由于覆蓋范圍相對較廣，辦法實施將對中小金融機構(gòu)采取分階段、簡化或差異化要求等安排。”原曉惠說，除銀行外，《辦法》覆蓋范圍還包括了保險公司、AMC、金融租賃公司、信托、消費金融公司等，機構(gòu)類型較多。《辦法》目前已針對銀行和保險機構(gòu)不同特點出臺了相應(yīng)的恢復(fù)與處置計劃建議示例，未來或?qū)⑦M一步根據(jù)各類機構(gòu)在運作模式和風(fēng)險來源等方面的差別，制定符合機構(gòu)風(fēng)險特點的、差異化的恢復(fù)與處置計劃要求。

中小銀行可相應(yīng)簡化要求

銀保監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人在就《辦法》公開征求意見答記者問時提到，對于那些還未達到門檻標(biāo)準(zhǔn)的中小金融機構(gòu)，同樣應(yīng)當(dāng)主動學(xué)習(xí)領(lǐng)會政策要求，對標(biāo)同業(yè)良好做法，及早啟動相關(guān)工作。

對此，婁飛鵬表示，中小銀行在有制定恢復(fù)和處置計劃的相關(guān)規(guī)劃時，可以參考2011年以來監(jiān)管部門指導(dǎo)大型銀行開展相關(guān)工作的經(jīng)驗，并充分考慮自身特點，提高與自身的匹配度。“《辦法》要求建立與恢復(fù)和處置計劃相適應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，中小銀行在信息科技系統(tǒng)建設(shè)方面相對較弱，可以考慮通過自建或者外部購買的方式解決相關(guān)問題。”婁飛鵬建議。

曾剛在受訪時對《金融時報》記者表示，中小銀行涉及制定恢復(fù)和處置計劃時，可以根據(jù)其規(guī)模，進行適當(dāng)?shù)暮喕?ldquo;中小銀行的業(yè)務(wù)比較簡單，所以即便是出現(xiàn)問題后，其所能采取的方案或路徑也會相對簡單。因此，對于這些銀行，監(jiān)管的要求需要體現(xiàn)出差異化的原則。”曾剛說，監(jiān)管要堅持的是避免銀行過度承擔(dān)風(fēng)險的初衷，圍繞這一核心對中小銀行相應(yīng)簡化要求，因為過于復(fù)雜的規(guī)定可能會導(dǎo)致中小銀行出現(xiàn)無法實現(xiàn)的問題，從而使監(jiān)管要求流于形式。

因此，曾剛建議，對規(guī)模偏小、業(yè)務(wù)相對簡單的銀行可以在簡化原則的基礎(chǔ)上進行靈活處置，同時最好不要顯著抬高這些銀行的成本。“抬高銀行成本一方面可能對中小銀行開展競爭造成不利影響;另一方面，也會給我們進一步降低融資成本、支持實體經(jīng)濟帶來障礙，因為成本的上升會影響銀行支持實體的能力，這一點對中小銀行來說尤其明顯。”曾剛說。

(記者 左希)